El caso de la exclusión del PKK de la lista de organizaciones terroristas
12 de febrero 2016
por David Phillips y Kelly Berkell
La exclusión del Partido de los Trabajadores de Kurdistán (PKK) de la lista de organizaciones terroristas extranjeras (FTO) del Departamento de Estado americano crearía las condiciones para una mayor cooperación sobre materia de seguridad entre los Estados Unidos y el PKK en la lucha contra el Estado Islámico en Irak y Siria (ISIS). A cambio de su exclusión de la lista, se podría reclamar al PKK reiterar su rechazo al ISIS, comprometiéndose a seguir apoyando la campaña para debilitar y destruir al grupo terrorista, así como renunciar oficialmente a la violencia para alcanzar objetivos políticos. Dicha exclusión de la lista también podría catalizar las negociaciones políticas entre el gobierno turco y el PKK, lo que resultaría en una mejora de la seguridad en Turquía, al tiempo que permitiría mayores derechos políticos y culturales para los kurdos.
Evolución del PKK
El PKK se estableció en 1974, con raíces en la ideología marxista-leninista. Su fundador, Abdullah Ocalan, inició una lucha armada en 1984 para crear un Gran Kurdistán en los territorios de población kurda de Turquía, Irak, Irán y Siria. En 1997, el PKK fue incluido en la FTO en función de su historial de violencia, tanto contra militares turcos como contra los kurdos a los que el grupo percibía como colaboradores de las estructuras oficiales de seguridad. En el culmen de la lucha armada, en la década de 1990, el PKK realizó bombardeos, ataques suicidas y secuestros, mientras que la campaña de los militares trató de secar el pantano de apoyo al PKK. Hasta la fecha, alrededor de 40.000 personas han muerto como consecuencia del conflicto entre el PKK y el estado turco.
En 1999, tras su captura, Ocalan decidió abandonar las demandas de independencia a favor de los derechos de los kurdos y el autogobierno dentro de una Turquía democrática. El PKK inició un alto el fuego unilateral en 1999 que duró hasta 2004.
En julio de 2007, el Partido Justicia y Desarrollo (AKP) consolidó su régimen de partido único. A continuación, en 2009, bajo el entonces primer ministro, Recep Tayyip Erdogan, el gobierno turco anunció su «Iniciativa Democrática», que pretendía mejorar los derechos democráticos para todos los ciudadanos turcos, incluidos los kurdos. Las negociaciones, iniciadas en Olso entre 2009 y 2011, con la participación de la Agencia Nacional de Inteligencia de Turquía (MIT) y representantes del PKK, culminaron con el anuncio de Ocalan de otro alto el fuego unilateral, mantenido desde 2013 hasta julio de 2015.
En junio de 2015, el AKP obtuvo el 40,9% de los votos en las elecciones nacionales. Este apoyo fue mucho menor de lo esperado y refleja el desencanto con la política de división de Erdogan, sus esfuerzos para establecer un sistema de dominio presidencialista, y su duro trato de la sociedad civil. El gran ganador, por el contrario, fue el Partido Democrático de los Pueblos (HDP), pro kurdo, que obtuvo el 13,1% de los votos y logró 80 escaños en la Asamblea Nacional de Turquía.
El siguiente mes –el 20 de julio- un suicida mató a 33 personas e hirió a decenas más en Suruc. El blanco del ataque fue un encuentro de jóvenes activistas kurdos que planificaban los esfuerzos de ayuda a Kobani. Muchos kurdos creyeron que el MIT estaba detrás del ataque o, como mínimo, que el MIT había hecho la vista gorda respecto al incidente. En represalia por el ataque de Suruc, dos policías turcos fueron asesinados por miembros de un movimiento juvenil radical. En respuesta, Turquía estalló, arrestando a cientos y lanzando ataques aéreos contra los kurdos.
El 22 de julio de 2015, Turquía concedió permiso a los aviones de combate estadounidenses para utilizar la Base Aérea de Incirlik, en el sureste de Turquía. Turquía utilizó esta cooperación como una oportunidad para atacar al PKK en el Kurdistán iraquí y en el sureste de Turquía. Con el tiempo, la operación se transformó en una ofensiva en toda regla contra el PKK, convirtiendo el sureste de Turquía en una zona de combate. Desde agosto de 2015, cientos de civiles han muerto y cientos de miles han resultado desplazados. El Presidente Erdogan ha declarado que Turquía continuará luchando contra el PKK hasta que el último combatiente haya sido «liquidado». Esta espiral de violencia ha eliminado cualquier posibilidad de un proceso formal de paz a corto plazo.
Erdogan ha llevado la lucha contra los kurdos a la arena política. El AKP precipitó nuevas elecciones en noviembre de 2015, mediante el rechazo a un gobierno de unidad nacional. Erdogan hizo campaña sobre la base de que el AKP podría restablecer la estabilidad y la derrota del terrorismo, y el partido obtuvo el 49,5% de los votos. Con su mayoría absoluta, el AKP consolidó el poder de Erdogan mediante el establecimiento de una presidencia imperial.
La derrota del ISIS es una prioridad para el gobierno de Obama. Y en apoyo de este objetivo, se han proporcionado armas y apoyo aéreo a las fuerzas kurdas, incluyendo el PKK, en la defensa de Kobani. El gobierno de Obama está trabajando estrechamente con el Partido Unión Democrática (PYD), el principal partido kurdo sirio. Erdogan, sin embargo, afirma que el PYD es una rama del PKK y se opone enérgicamente a esta cooperación de Estados Unidos.
Los kurdos han demostrado ser el mejor aliado de Estados Unidos en la lucha contra el ISIS en Irak y Siria. Aunque el PYD fue excluido de la Conferencia de Paz de Ginebra, el enviado presidencial especial de Estados Unidos se reunió con representantes del PYD en Siria en febrero. Los EE.UU. y el PYD coordinan las medidas tácticas en el campo de batalla y, cada vez más, coordinan las estrategias políticas para la democracia descentralizada en una Siria post-Assad. El Gobierno de Estados Unidos considera que el PYD y el PKK tienen entidad legal diferente, a pesar de estar vinculados histórica y operacionalmente.
Existe un precedente para la mejora de las relaciones entre Turquía y el PKK. El PKK ha demostrado su disposición a los acuerdos de alto el fuego en 1999 y 2013. Del mismo modo, el gobierno turco ha mostrado disposición a entablar un diálogo político, con una reunión con representantes del PKK en Oslo y con Ocalan en la isla de Imrali, donde se encuentra en prisión. Cada vez más, políticos kurdos y turcos reconocen que el conflicto sólo empeorará si Turquía o el PKK buscan una solución militar.
La exclusión de la lista de organizaciones terroristas podría ser un catalizador para la paz en Turquía. A cambio de su exclusión de la lista, el PKK estaría obligado a renunciar a la violencia política, reiterar su voluntad de reanudar el alto el fuego con Turquía y participar en las negociaciones políticas. A cambio de mayores derechos políticos y culturales de los kurdos en Turquía, el país vería una paz sostenible. Como condición para la exclusión de la lista, el PKK debería reiterar su rechazo de ISIS y prometer su apoyo para destruir al grupo terrorista. Y la exclusión podría dar lugar a una participación más intensa del PKK en la lucha contra el ISIS, así como una mayor cooperación en seguridad entre los EE.UU. y el PKK.
Designación de organizaciones terroristas extranjeras
La decisión de exclusión de la lista se basa en algo más que consideraciones políticas y de seguridad. Se instruye sobre un acuerdo respecto a distintas cuestiones legales y técnicas, comenzando con el proceso por el cual se declaran los grupos como terroristas.
La Sección 219 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad autoriza a la Secretaría de Estado a declarar a grupos como organizaciones terroristas extranjeras. Para conferir el status de FTO, el Secretario debe determinar que: (1) el grupo es una organización extranjera; (2) el grupo se dedica a la actividad terrorista o conserva la capacidad e intención de realizarla; y (3) la actividad terrorista del grupo pone en peligro la seguridad de los ciudadanos de Estados Unidos o la seguridad nacional de los EE.UU. Antes de incluirlo en la lista, el Secretario de Estado consulta con el Secretario del Tesoro y el Fiscal General. La declaración como FTO está destinada a presionar a los grupos señalados para » que abandonen el negocio el terrorismo«. La designación como FTO estigmatiza y aísla al grupo seleccionado a nivel internacional; disuadiendo las transacciones económicas, incluyendo las donaciones al grupo; sensibilizando al público, y marcando con la señal del oprobio de Estados Unidos a otros gobiernos.
Una FTO puede solicitar la revisión judicial de la Corte de Apelaciones del Circuito del Distrito de Columbia dentro de los 30 días siguientes a la publicación de su declaración o modificación. En el pasado, las organizaciones han desafiado sus designaciones sin éxito. En el caso de la Organización Muyahidín del Pueblo de Irán vs el Departamento de Estado de Estados Unidos (1999), el circuito del DC negó las peticiones de Mujahedin-e Khalq ( «MEK») y los Tigres de Liberación de la Tierra Tamil ( «LTTE») que rechazan sus designaciones como FTO. El Tribunal examinó sólo los dos primeros elementos legales establecidos para su inclusión en la lista. En cuanto al tercer elemento, es decir, que las actividades del grupo amenazan la seguridad nacional de los EE.UU., la Corte difirió la decisión al Poder Ejecutivo.
El Departamento de Estado ha actualizado la lista de FTE por adición y eliminación de grupos, y modifica las denominaciones con nuevos alias. En la actualidad, son 59 los grupos incluídos.
La Orden Ejecutiva 13224 permite la designación de Terroristas Globales Especialmente Designados (SDGTs). La OE 13224 se refiere a una gama más amplia de entidades que las FTO, e incluye no sólo a grupos, sino también a individuos y «entidades financiadoras y empresas ‘tapadera’«. Mientras que el Departamento de Estado está autorizado para designar tanto a FTO como SDGTs, el Departamento del Tesoro designa solamente SDGTs. La OE13224 entró en vigor en septiembre de 2001; las FTO designadas con anterioridad a esa fecha, como el PKK, no pueden ser designadas de forma simultánea en ambas listas. Ambas designaciones, FTO y SDGT, desencadenan la congelación de activos. Pero además, la designación como FTO, va más allá, mediante la imposición de restricciones a la inmigración y convirtiendo en delito proporcionar a sabiendas «apoyo material o recursos» a la FTO. El material de apoyo puede incluir la propiedad inmobiliaria, servicios, dinero efectivo, alojamiento, capacitación, asesoramiento de expertos o ayuda, casas de seguridad, equipos de comunicaciones, instalaciones, armas, sustancias letales, explosivos, personal, o transporte, entre otros.
En 2010, el Tribunal Supremo de Estados Unidos consideró la prohibición del apoyo material en Holder vs Proyecto de Ley Humanitaria. En este caso, los demandantes buscaban contribuir a las actividades legales y no violentas del PKK y el LTTE, incluyendo «la formación de los miembros del PKK en el uso del derecho internacional para la resolución pacífica de los conflictos; la enseñanza a los miembros del PKK de cómo presentar peticiones de ayuda ante las Naciones Unidas y otros organismos representativos; y la participación en la defensa política en nombre de los kurdos habitantes en Turquía…». Los demandantes afirmaban que las disposiciones contra el apoyo material violaban la Cláusula de Debido Proceso de la Quinta Enmienda, en base a su vaguedad, así como los derechos de la Primera Enmienda relativos a la libertad de expresión y asociación. El Tribunal halló constitucional el estatuto en su aplicación actual. Al confirmar la prohibición de apoyo incluso a las actividades pacíficas de una FTO, la Corte ratificó además el excepcionalmente amplio alcance de las leyes relativas al apoyo material.
Designación del PKK como grupo terrorista y el desarrollo post-designación
Con el fin de evaluar los méritos de la exclusión del PKK de la lista de FTO, es necesario entender las circunstancias iniciales de la designación del PKK como organización terrorista extranjera.
El PKK fue catalogado como FTO en base a sus actividades violentas en las décadas de 1980 y 1990. El PKK estuvo involucrado en ataques contra militares y civiles de Turquía, incluidas las represalias contra los kurdos percibidos como colaboradores de las estructuras de seguridad oficiales. El 8 de octubre de 1997, el Departamento de Estado designó a 30 grupos, entre ellos el PKK, como organizaciones terroristas extranjeras; el 31 de octubre de 2001, el PKK aparece como SDGT. Posteriormente, el Departamento de Estado añadió a la lista a las organizaciones Congreso para la Libertad y la Democracia del Kurdistán (KADEK), Asamblea Popular de Kurdistán (KHK), Asamblea Popular del Kurdistán y KONGRA-GEL. En mayo de 2002, la Unión Europea añadió al PKK a su lista de terroristas. El Reino Unido, Canadá, Australia, y Nueva Zelanda también consideran al PKK un grupo terrorista.
En febrero de 1999, las fuerzas turcas capturaron a Abdullah Ocalan en Nairobi, Kenia. En su juicio, Ocalan pidió perdón a las familias de los muertos durante el conflicto e hizo una llamada para poner fin a la violencia. Anunció su compromiso con una solución democrática para los kurdos en Turquía. Como se ha expuesto anteriormente, el PKK puso en práctica un alto el fuego unilateral, que duró hasta junio de 2004; se produjeron esfuerzos vacilantes para llegar a un acuerdo de paz. En marzo de 2013, Ocalan volvió a llamar al alto el fuego y la retirada de las fuerzas a cambio de reformas políticas.
Según la más reciente publicación de CT, Informes sobre Terrorismo por Países (2014):
Después de tres décadas de conflicto con el PKK, a finales de 2012, el Gobierno de Turquía y el líder del PKK, Abdullah Ocalan, iniciaron conversaciones para un proceso de paz. Las conversaciones continuaron en 2014. El PKK hizo una llamada al alto el fuego en marzo de 2013 … Aunque las conversaciones de paz en curso han mitigado la violencia entre el PKK y las fuerzas gubernamentales turcas, los incidentes aislados continuaron.
Sin embargo, en el período posterior a la edición de este informe, la violencia aumentó drásticamente.
El proceso de revocación de la designación como FTO
La Ley de Inmigración y Nacionalidad autoriza al Congreso a bloquear o revocar una designación como FTO. Además, en virtud de esta Ley, la Secretaría de Estado goza de amplia capacidad para revocar la designación de FTO «en cualquier momento», y se encarga de revisar las designaciones de FTO en dos circunstancias específicas.
En primer lugar, un grupo puede solicitar al tribunal que sea revocada su designación como FTO. La FTO debe proporcionar evidencias de que las circunstancias del caso «son suficientemente diferentes de las circunstancias que sirvieron de base para la designación, de tal manera que una revocación … se justifica». El período de solicitud comienza dos años después de la designación o, si el grupo ha solicitado previamente la revocación, dos años después de la determinación de su petición. El Secretario podrá considerar la información clasificada y debe llegar a una decisión dentro de los 180 días. Si la FTO no ha presentado una petición de intervención, el Secretario revisa la designación cada cinco años.
El Secretario «revocará» la designación de un grupo al encontrar que: (1) las circunstancias que sirvieron de base para la designación han cambiado de tal manera como para justificar la revocación; o (2) la seguridad nacional de los Estados Unidos justifica la revocación. Si el Secretario niega la petición de una FTO, la organización puede solicitar la revisión judicial en el Tribunal del Circuito de Apelaciones de DC dentro de los 30 días siguientes. Cuando el Secretario se niega a revocar, siguiendo su propia revisión periódica, entonces no hay posibilidad de una revisión judicial.
Hasta la fecha, el Departamento de Estado ha revocado la designación de FTO para un total de 12 grupos. Nueve de estos grupos fueron designados simultáneamente con el PKK, el 8 de octubre de 1997. Ocho de los grupos eliminados de la lista habían secundado ideologías de izquierda marxista-leninista o filosofías socialistas, mientras que otros tres son islamistas. Otro es un grupo derechista colombiano.
La exclusión de la lista de estos grupos refleja no sólo cambios dentro de los propios grupos, sino también percepciones cambiantes respecto de las amenazas a la seguridad nacional estadounidense. La exclusión de la lista no significa la aprobación de una organización, sino que más bien refleja una toma de decisiones pragmática sobre la revocación cuando se promueve la seguridad nacional o avanza un objetivo político. Cuando se produjo la exclusión de la lista del Ejército Rojo Japonés y el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru en 2001, por ejemplo, el entonces Secretario de Estado Colin Powell señaló que la decisión «no perdona ni justifica el pasado terrorismo llevado a cabo por estos grupos … Los terroristas de estas organizaciones seguirán siendo responsables de su pasado y quedarán sujetos a otras leyes relevantes de los Estados Unidos». Del mismo modo, al excluir de la lista al MEK en el año 2012, el Departamento de Estado indicó explícitamente “…no pasa por alto ni olvida los actos terroristas pasados del MEK», expresando “continua preocupación por el MEK como organización».
Reconsiderar la designación del PKK como organización terrorista extranjera
El Secretario de Estado podría revocar la designación del PKK como organización terrorista extranjera, ya sea basándose en la discreción o en respuesta a una petición de exclusión de las listas presentada en nombre del PKK. Y la evaluación revisada de la seguridad nacional de Estados Unidos tendría una influencia crucial.
Hoy en día, las circunstancias son radicalmente diferentes a las previas a la designación del PKK. El ascenso del Estado Islámico ha cambiado las prioridades de Estados Unidos en el Medio Oriente. La lucha del PKK contra el ISIS ha beneficiado a los esfuerzos antiterroristas de Estados Unidos en Irak y Siria. El PKK ha contribuido a la defensa de áreas como Makhmour, Sinjar y Kirkuk en Irak, así como en el norte de Siria, liberando Kobane. En agosto de 2014, el PKK jugó un papel decisivo en el establecimiento de un corredor humanitario para rescatar a decenas de miles de yazidis atrapados por el ISIS en el monte Sinjar.
Además de los éxitos en el campo de batalla del PKK contra el ISIS, la transformación del grupo en un partido político puede contribuir a la democracia en Turquía. Se ha renunciado el separatismo y, en su lugar, se busca la autonomía democrática dentro del estado turco. La gobernación de Rojaba (Kurdistán sirio), aliado del PKK en Siria, dirigida por el PYD, ofrece un ejemplo positivo de la democracia de base, la potenciación de la mujer y la sostenibilidad del medio ambiente.
En una rueda de prensa celebrada en octubre pasado, el portavoz Adjunto del Departamento de Estado, en respuesta a una pregunta sobre si tenía conocimiento de «los muchos del militantes del PKK que se unen a las YPG», respondió que el Departamento de Estado «siempre ha visto una clara separación entre los dos. «Erdogan, sin embargo, no reconoce la diferencia que hace Estados Unidos entre el PKK como terrorista y las YPG”.
Los estudiosos occidentales, los políticos europeos y los grupos de expertos han abogado por la exclusión del PKK de la lista, teniendo en cuenta el papel fundamental del grupo la lucha contra el ISIS.
Una petición para la supresión del PKK de la lista, publicada en la plataforma «Nosotros el Pueblo» de la página web de la Casa Blanca, reunió más de 33.000 firmas.
Si el PKK tomara la decisión de solicitar al Departamento de Estado la revocación de su designación como FTO, la petición podría basarse en la evidencia de un cambio en las circunstancias desde su designación e incluiría la renuncia formal a la violencia política, que se aprobó por el comité central de la organización. La declaración del PKK también podría incluir el compromiso de apoyar la campaña de la coalición multinacional liderada por Estados Unidos contra el ISIS. Y como el gobierno de Estados Unidos evalúa su aproximación al PKK, debe coordinar el proceso de exclusión de la lista con sus aliados, como Gran Bretaña, Canadá y Australia. Existe un sustancial apoyo en el Parlamento Europeo para la exclusión de la lista.
La actual ofensiva militar desproporcionada de Turquía contra el PKK y las bajas civiles resultantes ponen de relieve la necesidad de un enfoque diferente. Una política más pragmática de la comunidad internacional hacia el PKK incluiría incentivos para la transición de la organización, así como puntos de referencia para la reforma. El mantenimiento de la etiqueta del grupo como organización terrorista cierra la posibilidad de su participación, y puede envalentonar a las facciones más radicales dentro de la misma. La exclusión del PKK de la lista mejoraría el papel de la organización en la lucha contra el ISIS. También podría catalizar las conversaciones políticas entre Turquía y el PKK. Turquía sería un país más seguro y estable a través de una resolución política que otorgase mayores derechos políticos y culturales a los kurdos.
Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor (s) y no reflejan necesariamente los puntos de vista de KurdishQuestion.
Este artículo fue publicado originalmente en el Blog guerra jurídica
Fuente: Kurdish Question
Traducido por Rojava Azadî
